2021年1月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第737號國務(wù)院令，公布《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》），自2021年5月1日起施行。日前，司法部、中國銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)人就《條例》有關(guān)問題回答了記者提問。

防范和處置非法集資是一項(xiàng)長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，關(guān)系人民群眾切身利益、經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。黨中央、國務(wù)院對此高度重視。近年來，面對非法集資案件高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，各地區(qū)各部門采取有力措施嚴(yán)厲打擊，化解存量、遏制增量，取得積極成效，但形勢依然比較嚴(yán)峻。出臺《條例》，用法治的辦法加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，有利于形成齊抓共管、群防群治、各盡其責(zé)、通力協(xié)作的非法集資綜合治理格局，對于防范化解風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)群眾合法權(quán)益，具有重要意義。

《條例》規(guī)定國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅(jiān)持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則?！稐l例》主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

一是健全工作機(jī)制。《條例》規(guī)定省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)，地方各級人民政府建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制，并明確牽頭部門。行業(yè)主管和監(jiān)管部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的防范和配合處置工作。國務(wù)院建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，督促、指導(dǎo)有關(guān)部門和地方開展工作，協(xié)調(diào)解決重大問題。

二是加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)測。《條例》突出防范為主的原則，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會、新聞媒體、基層群眾自治組織以及公民個(gè)人等各方面作用，建立健全監(jiān)測預(yù)警、宣傳教育、行業(yè)自律、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)制度，扎實(shí)做好市場主體登記、互聯(lián)網(wǎng)及廣告管理、資金監(jiān)測等工作，以實(shí)現(xiàn)非法集資少發(fā)生、早發(fā)現(xiàn)，從源頭上減少非法集資風(fēng)險(xiǎn)。

三是強(qiáng)化行政處置。《條例》規(guī)定處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)對涉嫌非法集資行為進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，明確了調(diào)查處置手段和強(qiáng)制措施，對非法集資的行政、刑事責(zé)任、資金清退以及集資參與人應(yīng)承擔(dān)的后果等作了嚴(yán)格規(guī)定。《條例》強(qiáng)調(diào)，任何單位和個(gè)人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟(jì)利益；非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退集資資金；因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔(dān)。

四是明確法律責(zé)任。《條例》對非法集資人、非法集資協(xié)助人、其他相關(guān)市場主體以及國家機(jī)關(guān)工作人員等單位和個(gè)人的違法行為均規(guī)定了法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

此外，《條例》規(guī)定本條例施行時(shí)，《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》同時(shí)廢止。

問：《條例》出臺的主要背景是什么？

答：防范和處置非法集資是一項(xiàng)長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，關(guān)系人民群眾切身利益、經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，出臺有關(guān)文件明確了防范和處置非法集資的基本原則、工作機(jī)制、工作責(zé)任、具體舉措和重點(diǎn)任務(wù)。近年來，面對非法集資案件高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，各地區(qū)各部門采取有力措施嚴(yán)厲打擊，化解存量、遏制增量、防控變量，取得積極成效，但形勢依然比較嚴(yán)峻。在加大刑事打擊力度的同時(shí)，有必要提升行政處置效能，著力解決行政機(jī)關(guān)防范和處置非法集資的法律依據(jù)不足、手段不夠等問題。出臺《條例》，用法治的辦法加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，有利于形成齊抓共管、群防群治、各盡其責(zé)、通力協(xié)作的非法集資綜合治理格局，對于防范化解風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)群眾合法權(quán)益，具有重要意義。

問：《條例》是如何界定非法集資的？

答：《條例》所稱非法集資，是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報(bào)等方式，向不特定對象吸收資金的行為。該定義明確了非法集資的三要件：一是“未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定”，即非法性；二是“許諾還本付息或者給予其他投資回報(bào)”，即利誘性；三是“向不特定對象吸收資金”，即社會性。

《條例》還列舉規(guī)定了涉嫌非法集資的常見形式，以利于地方政府及時(shí)組織調(diào)查認(rèn)定和依法查處非法集資行為，也便于公眾及早識別、自覺遠(yuǎn)離、積極舉報(bào)非法集資行為。

問：《條例》確定的防范和處置非法集資的原則是什么？

答：《條例》貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，明確規(guī)定國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅(jiān)持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則。

一是堅(jiān)持防范為主。加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，各方按職責(zé)扎實(shí)做好商事主體登記、互聯(lián)網(wǎng)及廣告管理、資金監(jiān)測等工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法集資風(fēng)險(xiǎn)并切斷傳播渠道。全方位加強(qiáng)防范非法集資宣傳教育，提高人民群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識和識別能力，自覺抵制非法集資，從源頭上減少非法集資的發(fā)生。

二是堅(jiān)持打早打小。賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認(rèn)定職責(zé)和相應(yīng)措施手段，明確行業(yè)主管、監(jiān)管部門防范和配合處置的職責(zé)，力爭在萌芽階段發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，在苗頭狀態(tài)化解隱患，防止小風(fēng)險(xiǎn)演化成大問題。

三是堅(jiān)持綜合治理。針對非法集資涉及面廣、涉眾性強(qiáng)的特點(diǎn)，在堅(jiān)持省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步明確行業(yè)主管、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定特定市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的義務(wù)，發(fā)揮基層自治組織、新聞媒體、人民群眾的監(jiān)督作用，切實(shí)形成各盡其責(zé)、齊抓共管的綜合治理格局。

四是堅(jiān)持穩(wěn)妥處置。明確非法集資的調(diào)查處置職責(zé)以及跨地區(qū)非法集資案件的管轄原則，賦予處置非法集資牽頭部門調(diào)查處置手段，對各類風(fēng)險(xiǎn)分別采取不同措施。對非法集資資金清退作出規(guī)定，最大程度減少集資參與人損失，維護(hù)社會穩(wěn)定。

問：《條例》對防范和處置非法集資工作機(jī)制和職責(zé)作了哪些規(guī)定？

答：《條例》在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號）基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了防范和處置非法集資工作機(jī)制，以及地方各級人民政府、行業(yè)主管、監(jiān)管部門和市場主體等各方面的職責(zé)和義務(wù)。一是強(qiáng)調(diào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)。明確縣級以上地方人民政府建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)單位參加的工作機(jī)制?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際情況，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確牽頭負(fù)責(zé)防范和處置非法集資工作的人員。二是規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確防范和處置非法集資工作機(jī)制的牽頭部門，賦予其相應(yīng)的調(diào)查處置權(quán)力和手段。上級地方人民政府應(yīng)當(dāng)督促、指導(dǎo)下級地方人民政府做好相關(guān)工作。三是考慮到非法集資涉及各行業(yè)領(lǐng)域，與行業(yè)監(jiān)管密切相關(guān)，要求行業(yè)主管、監(jiān)管部門按照職責(zé)分工對本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資履行防范和配合處置職責(zé)。四是國務(wù)院建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由銀保監(jiān)會牽頭、有關(guān)部門參加，負(fù)責(zé)督促、指導(dǎo)有關(guān)部門和地方開展防范和處置非法集資工作，協(xié)調(diào)解決重大問題。

問：《條例》在加強(qiáng)市場主體登記管理方面作了哪些規(guī)定？

答：金融是特許行業(yè)，一般工商企業(yè)一律不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)，誰都不能“無照駕駛”。實(shí)踐中，一些工商企業(yè)、個(gè)體工商戶在名稱和經(jīng)營范圍中使用“金融”、“理財(cái)”、“財(cái)富管理”、“股權(quán)眾籌”等字樣，欺騙、誤導(dǎo)公眾，非法從事金融業(yè)務(wù)活動，成為非法集資高發(fā)領(lǐng)域。近年來，在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治等防范化解風(fēng)險(xiǎn)工作中，有關(guān)部門和地方政府對企業(yè)名稱登記管理采取了一些措施，取得一定成效?！稐l例》充分總結(jié)吸收各方面經(jīng)驗(yàn)做法，明確除法律、行政法規(guī)和國家另有規(guī)定外，企業(yè)、個(gè)體工商戶名稱和經(jīng)營范圍中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理財(cái)”、“財(cái)富管理”、“股權(quán)眾籌”等字樣或者內(nèi)容。《條例》還規(guī)定，縣級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門、市場監(jiān)督管理等部門建立會商機(jī)制，對企業(yè)、個(gè)體工商戶名稱或者經(jīng)營范圍中包含上述規(guī)定以外的其他與集資有關(guān)的字樣或者內(nèi)容的，予以重點(diǎn)關(guān)注，以便在市場主體登記管理環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范非法集資行為。

問：《條例》在涉嫌非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息管理方面作了哪些規(guī)定？

答：通過廣告和互聯(lián)網(wǎng)傳播非法集資信息，是非法集資風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、蔓延的重要渠道。為有效切斷非法集資信息傳播鏈條，《條例》對廣告發(fā)布規(guī)則、相關(guān)部門職責(zé)等規(guī)定了針對性措施：一是禁止違法發(fā)布集資類廣告信息?！稐l例》規(guī)定，除國家另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人不得發(fā)布包含集資內(nèi)容的廣告或者以其他方式向社會公眾進(jìn)行集資宣傳。二是明確監(jiān)管職責(zé)?！稐l例》規(guī)定了市場監(jiān)督管理、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、電信主管部門和處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資廣告監(jiān)測、涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站、移動應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)測職責(zé)，以及依法查處違法行為的責(zé)任，構(gòu)建非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息治理長效機(jī)制。三是壓實(shí)廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者責(zé)任?！稐l例》規(guī)定，廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)查驗(yàn)相關(guān)證明文件，核對廣告內(nèi)容，對沒有相關(guān)證明文件且包含集資內(nèi)容的廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計(jì)、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布；互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用戶發(fā)布信息的管理，不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播涉嫌非法集資的信息。發(fā)現(xiàn)涉嫌非法集資的信息，應(yīng)當(dāng)保存有關(guān)記錄，并向處置非法集資牽頭部門報(bào)告。

問：《條例》對加強(qiáng)非法集資監(jiān)測預(yù)警有哪些要求？

答：早預(yù)警、早防控是實(shí)現(xiàn)非法集資打早打小的重要基礎(chǔ)。近年來，各地各部門依托信息化技術(shù)、網(wǎng)格化管理和基層群眾自治力量，不斷提升監(jiān)測預(yù)警能力。國家非法集資監(jiān)測預(yù)警平臺已上線運(yùn)行，絕大部分省份已采用技術(shù)手段開展大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警；線下群防群治深入推進(jìn)，非法集資舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度實(shí)施以來，各地共收到群眾舉報(bào)線索9萬余條，經(jīng)核實(shí)已對近5000條進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。已連續(xù)多年開展全國非法集資風(fēng)險(xiǎn)排查專項(xiàng)行動，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置了一批苗頭性風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述實(shí)踐，《條例》構(gòu)建了立體化、社會化、信息化的監(jiān)測預(yù)警體系。一是建立健全全國非法集資監(jiān)測預(yù)警體系和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，納入社會治安綜合治理體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對非法集資的監(jiān)測預(yù)警。行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化日常監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測預(yù)警。處置非法集資部際聯(lián)席會議推動建設(shè)國家監(jiān)測預(yù)警平臺，促進(jìn)地方、部門實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)非法集資風(fēng)險(xiǎn)研判，及時(shí)預(yù)警提示。二是充分發(fā)揮基層力量作用。群防群治是防范和處置非法集資的重要抓手，《條例》明確要發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治組織作用，要求各地、各部門暢通舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)社會公眾積極舉報(bào)涉嫌非法集資行為，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。三是抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立非法集資可疑資金監(jiān)測機(jī)制。國務(wù)院金融管理部門及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工督促、指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對資金異常流動情況及其他涉嫌非法集資可疑資金的監(jiān)測工作；金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行《條例》規(guī)定的防范非法集資義務(wù)。

問：《條例》規(guī)定了哪些行政調(diào)查、處置措施？

答：為及時(shí)有效處置非法集資，《條例》明確賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查、處置涉嫌非法集資行為的相關(guān)手段措施。具體包括：在調(diào)查階段，處置非法集資牽頭部門有權(quán)進(jìn)入涉嫌非法集資的場所調(diào)查取證，詢問與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人，查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的資料并依法予以封存，依法查詢有關(guān)賬戶，要求暫停集資行為，通知市場監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門暫停為涉嫌非法集資的有關(guān)單位辦理設(shè)立、變更或者注銷登記等；在處置階段，處置非法集資牽頭部門有權(quán)查封有關(guān)經(jīng)營場所，查封、扣押有關(guān)資產(chǎn)，責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人追回、變價(jià)出售有關(guān)資產(chǎn)用于清退集資資金，按照規(guī)定通知出入境邊防檢查機(jī)關(guān)限制有關(guān)人員出境等。采取上述措施，旨在防止非法集資人揮霍、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或者逃離出境，為處置工作順利開展提供保障。此外，對涉嫌犯罪的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)，并配合做好相關(guān)工作。

問：《條例》對非法集資資金清退作了哪些規(guī)定？

答：《條例》堅(jiān)持最大限度保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)向集資參與人清退資金；清退過程應(yīng)當(dāng)接受處置非法集資牽頭部門監(jiān)督；任何單位和個(gè)人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟(jì)利益?！稐l例》明確了清退資金的來源，包括：非法集資資金余額、收益，非法集資人及其他相關(guān)人員從非法集資中獲得的經(jīng)濟(jì)利益，非法集資人隱匿、轉(zhuǎn)移的非法集資資金或者相關(guān)資產(chǎn)，在非法集資中獲得的廣告費(fèi)、代言費(fèi)、代理費(fèi)、好處費(fèi)、返點(diǎn)費(fèi)、傭金、提成等經(jīng)濟(jì)利益，以及可以作為清退集資資金的其他資產(chǎn)。為盡可能多地向集資參與人清退資金，《條例》規(guī)定，非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時(shí)履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時(shí)，先清退集資資金。《條例》沿用《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）有關(guān)規(guī)定，明確因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔(dān)。

問：《條例》在明確法律責(zé)任、加大懲處力度方面作了哪些規(guī)定？

答：為加大對非法集資相關(guān)責(zé)任主體的懲處力度，形成有力震懾，《條例》規(guī)定：一是在懲處對象方面，除非法集資單位和個(gè)人外，還對非法集資單位的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人、非法集資協(xié)助人進(jìn)行處罰。同時(shí)，對未履行非法集資防范義務(wù)的廣告經(jīng)營者和發(fā)布者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)予以處罰。二是在處罰種類和處罰力度方面，按照處罰力度與危害程度相匹配原則，規(guī)定給予警告、處以罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者登記證書；加大處罰力度，對非法集資人處集資金額20%以上1倍以下的罰款，對非法集資協(xié)助人處違法所得1倍以上3倍以下的罰款等。

問：為何要廢止《取締辦法》？

答：隨著法律體系不斷完善，目前《取締辦法》關(guān)于非法金融活動處置的部分內(nèi)容在商業(yè)銀行法、證券法、保險(xiǎn)法、外匯管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)中已有較為明確的規(guī)定。《條例》又對處置非法集資機(jī)制等作了相應(yīng)規(guī)定，對于未經(jīng)依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，擅自從事發(fā)放貸款、支付結(jié)算、票據(jù)貼現(xiàn)等金融業(yè)務(wù)活動的，《條例》明確由國務(wù)院金融管理部門或者地方金融管理部門按照監(jiān)督管理職責(zé)分工進(jìn)行處置；同時(shí)規(guī)定，法律、行政法規(guī)對其他非法金融業(yè)務(wù)活動的防范和處置沒有明確規(guī)定的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！稐l例》作出上述規(guī)定后，《取締辦法》內(nèi)容已被有關(guān)法律法規(guī)涵蓋，因此，《條例》施行時(shí)，《取締辦法》同時(shí)廢止。